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新聞動態-企業新聞

《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知》解讀

 

《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知》解讀再造規劃許可模式 統籌規劃全周期管理

國土是生態文明建設的空間載體。建立國土空間規劃體系并監督實施,是落實中央新發展理念、實現可持續發展的重要保障。近期自然資源部辦公廳印發的《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》(以下簡稱《通知》),從五個方面對國土空間規劃工作提出了重要要求和根本遵循。上海是最早開展“多規合一”國土空間規劃實踐的城市之一。我們理解,要落實國土空間規劃監督管理重大責任,就要始終堅持高質量發展要求,以新體系建立為契機創新國土空間規劃資源管理邏輯,以“多規合一”規劃體系保障一張藍圖干到底,以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規劃許可管理模式,以“規劃資源全生命周期管理”創新統籌規劃-建設-管理三大環節,努力提升國土空間規劃實踐和治理水平。
  一、以“多規合一”規劃體系規范規劃編制審批
  《通知》要求“嚴格按照中央精神,依法依規編制和審批各類國土空間規劃”。國土空間規劃作為指導各項開發保護行為的“多規合一”政策工具,是國家和地方戰略實施的重要支撐,其內涵十分豐富。早在2008年,上海即以規劃、土地機構整合為契機,開展了基礎底圖、用地分類、編制標準、管控口徑等技術層面的“兩規合一”;2013年起,上海又以新一輪城市總體規劃(“上海2035”)編制為載體,同步實施“五量調控”土地新政,將土地政策與規劃編制實施互動,進一步促進“規土深度融合”;2018年至今,在國家機構改革和“上海2035”總規批復“雙契機”下,上海統籌生態、交通、住房、農業、市政、公服、防災等專項規劃,已基本實現全市各類規劃在國土空間保護開發上的“多規合一”。
  我們認為,明確國土空間規劃體系不僅是為了規劃編制階段的“多規合一”,更是后續各方、各層次主體實施規劃許可、建設、管理的統一藍圖。2019年,中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》,指出“國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據”“堅持先規劃、后實施,不得違反規劃進行各類開發建設活動”。上海在貫徹落實中進一步明確提出“堅持黨管規劃,強化規劃權威”。上海市委、市政府高度重視,要求“進一步統籌銜接國民經濟和社會發展規劃,把研究上海市‘十四五’規劃放在深入實施‘上海2035’總體規劃之中”。2020年底,上海計劃全面完成全市各級國土空間總體規劃,形成國土空間開發保護“一張圖”??梢哉f,上海將在“多規合一”國土空間規劃體系引領下,開展后續國土空間用途管制、規劃許可和審批制度改革,在傳統空間維度統一基礎上進一步強調時間維度上的統一運行規則,為下一階段多規實施融合、管理提質增效提供自上而下的空間基礎。
  二、以“雙制度”改革再造規劃許可管理模式
  以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規劃許可管理新模式。用途管制是空間治理的基本規則,審批制度改革是提升空間治理效率的重要途徑?!锻ㄖ芬?ldquo;切實把‘多規合一’改革精神落到實處,絕不能身子進了新時代,思想還停留在過去”。因此,上海在建立統一的國土空間規劃體系后,又開展了刀刃向內的一系列制度改革,在國土空間規劃后續建設實施階段,將原本分屬規劃、土地等不同領域的用途管制和許可審批事項梳理整合和流程再造,更好確保規劃的“一張藍圖”。
  一是立足精細化管理需求建立全域用途管制制度。按照“以國土空間規劃為依據分區分類實施用途管制”要求,以全域國土空間與全要素自然資源為管制對象,以審批、核準、備案、監測監管等為管制手段,形成全域、全要素、全過程用途管制實施細則,作為精細化空間治理的基本規則。在城市開發邊界內、外,統一實行“詳細規劃+規劃土地許可+地類變更”的管制方式。在城市開發邊界外,還可以實行“約束指標+分區準入+地類管理”的管制方式,綜合考慮項目類型、用地規模、建筑高度、環保要求等要素,制定空間準入清單,提高管理彈性。目前,上海市規劃資源局正會同市發改、住建、生態、農林等有關部門牽頭制定全口徑空間用途管制規則,指導督促各區、鄉鎮政府共同落實用途管制要求。
  二是立足流程再造開展審批制度改革。結合機構改革和工程建設項目審批制度改革,整合精簡審批事項和審批流程,以“多規合一”空間用途管制制度為基礎,以“多測合一”的統一地理測繪數據為支撐,以“多審合一”、“多證合一”、“多驗合一”為導向,針對規劃資源28項審批事項,開展了“刀刃向內”的業務流程再造,提高審批效率。通過管理邏輯重新梳理,將規劃資源部門各類審批事項整合進“空間準入條件”、“用途管制許可”和“竣工驗收”三大階段??臻g準入條件階段,將規劃選址與用地預審合并為“規劃土地意見書”一個審批事項,一次性征詢相關管理部門的建設條件和管理意見,向建設單位明確項目空間準入條件。憑“建設項目規劃土地意見書”批準文件辦理土地征收、儲備、轉用、供地以及房屋征收等相關工作。用途管制許可階段將建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并,自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證。下一步繼續探索將建設用地規劃許可證、建設用地批準書、建設工程規劃許可證(含建設工程設計方案)合并為國土空間用途管制許可證??⒐を炇针A段將規劃竣工驗收、土地核驗合并為規劃資源竣工驗收事項。該階段是對前期規劃許可內容進行全面驗收,通過項目對國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行全面核查和評估反饋,實現國土空間規劃許可閉環管理。
  三、以機制創新構建規劃資源全周期管理平臺
  《通知》要求各地加快建立完善國土空間基礎信息平臺,實行規劃全周期管理。這方面,上海充分利用機構整合先發優勢,已初步建立了規劃資源全周期管理平臺,并向各方規劃實施主體開放,進一步統籌規劃、建設、管理三大環節,真正讓自然資源主管部門的規劃成為“全市的規劃”,讓規劃實施成為城市發展運行的系統行為,提高城市工作系統性。
  一是建立總規實施監測和城市體檢評估機制。構建一套“可動態跟蹤、可持續維護、可國際對標”、符合上海發展特色的規劃實施監測、評估、維護機制。根據實時監測規劃指標變化情況,編制年度實施監測報告;每三年或每五年對規劃實施情況開展評估,編制評估報告;以五年為期限制定近期建設規劃,銜接國民經濟和社會發展規劃,為市委、市政府推進總規實施的各項決策部署工作提供服務和支撐。
  二是不斷完善國土空間信息平臺。強調規劃管理行為全過程可回溯、可查詢,上海正全力打造“大規劃”、“大土地”、“大項目”、“大地質”、“大登記”、“大測調”、“大OA”及“大監督”八個信息模塊,作為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督的依據支撐,探索用數據說話、用數據管理、用數據決策,全面減少人工干預的可能。如“大規劃”模塊圍繞“多規合一”,整合總規、單元、專項、控規、村規等各層次規劃數據,對空間規劃數據標準進行梳理,規范了423個圖層,2496個屬性字段的數據標準,更好地實現上、下位規劃的有序延遞;“大土地”模塊圍繞“從資源到資產”,構建“國土空間保護修復-開發利用-資產管理”的全生命周期管理體系。其中已率先在產業用地領域,疊加地塊規劃、儲備、供應、績效等數據信息,形成產業用地全生命周期數據流,對全市規劃資源、產業經濟、環境保護部門和全市產業園區開放,為市、區政府和各部門決策監管提供統一平臺。
  三是建立國土空間實施監管和考核機制。構建國土空間規劃實施“互聯網+監管”體系,聯合上海城市運行管理系統,運用衛星遙感技術等信息化手段,加強動態監督預警,及時發現國土空間資源過度開發、粗放利用和突破規劃控制要求的行為并進行預警;加強國土空間規劃實施的考核,考核結果作為對各級黨委、政府及其部門績效考核的重要內容;強化監督和責任追究制度,國土空間規劃實施堅持黨政同責,對違反國土空間規劃的各類行為,立案查處并依法依規追究責任。
  今后,上海將進一步以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,貫徹落實自然資源部“兩統一”職責各項部署,以國土空間規劃體系為基礎、全面建立落實符合中央要求、同時兼顧地方特點的國土空間開發保護制度,以“改革開放排頭兵、創新發展先行者”為己任,為超大城市國土空間規劃體系建設和監督實施管理提供上海經驗。(上海市規劃和自然資源局局長  徐毅松)

 


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